Concentração dos média e crise da ordem democrática (4)

No documento «Princípios e Orientações para a Política Audiovisual da Comunidade na Era Digital»1, no seu ponto 3, designado «Objectivos de interesse geral e a regulamentação a nível europeu», refere-se que o direito comunitário deverá garantir «uma protecção eficaz dos interesses gerais da sociedade, designadamente a liberdade de expressão e o direito de resposta, a protecção dos autores e das suas obras, o pluralismo, a defesa do consumidor, a protecção de menores e da dignidade humana, bem como a promoção da diversidade linguística e cultural.»

E que, quanto ao serviço público de televisão, este «desempenha um papel importante nos Estados-Membros da Comunidade Europeia, nomeadamente ao nível da diversidade cultural e linguística, na programação educativa, na informação objectiva da opinião pública, na garantia do pluralismo e no fornecimento, numa base de acesso gratuito, de programação de qualidade. A integração do serviço público de radiodifusão no novo ambiente audiovisual digital exige uma abordagem equilibrada. O futuro do duplo sistema de radiodifusão, compreendendo empresas públicas e privadas, depende de uma conciliação do papel das empresas de serviço público com as considerações de uma concorrência leal e o funcionamento de um mercado livre (...)».

No quadro do reforço dos compromissos comunitários e no domínio dos mecanismos de apoio ao audiovisual a Comissão propõe-se desenvolver acções nos domínios da diversidade linguística e cultural, considerando que esta «é um objectivo fundamental da política comunitária para o sector audiovisual» devendo esta «constituir parte integrante do desenvolvimento da Sociedade da Informação». A Comissão propõe-se aqui aprofundar a reflexão sobre esta matéria, consciente de que importa «sobretudo a orientação para um modelo em que os telespectadores disponham de uma escolha de canais muito mais vasta e um controlo muito maior sobre os horários de visionamento, mas também das novas formas de conteúdos audiovisuais.» «(...) Mais ainda, a cooperação bilateral ou regional com os países terceiros que partilham a perspectiva da União Europeia quanto à especificidade do sector audiovisual e que têm políticas comuns para a promoção da diversidade linguística e cultural pode revelar-se benéfica a vários níveis. Pode resultar em intercâmbios produtivos sobre formas de salvaguardar e desenvolver a diversidade cultural num contexto de globalização. A Comissão analisará as formas de intensificar esta cooperação, nomeadamente por meio de programas comunitários pertinentes.»

Genericamente, em termos de concorrência e concentração mantém-se, na União Europeia, a filosofia que presidiu à decisão sobre o mercado interno dos meios de comunicação, e, mais especificamente, do pluralismo, apresentada pela Comissão em 1992 [COM (92) 480 final, de 23 de Dezembro de 1992], e na sua Comunicação de 1994, intitulada "Sequência a dar ao processo de consulta relativo ao Livro Verde ‘Pluralismo e concentração dos meios de comunicação no mercado interno’ – Avaliação da necessidade de uma acção comunitária" [COM(1994)353].

Por exemplo, na conferência “The Future of European Audiovisual Policy”, que decorreu no Westminster Media Forum de Londres, em 22 de Abril de 2004, a Comissária Europeia Viviane Reding, voltava a abordar a questão, considerando pouco provável uma Directiva em matéria de pluralismo dada a multiplicidade de pontos de vista e políticas nacionais nesta matéria: «A word on media pluralism - a subject that is rightly much in vogue in the European Parliament in the run-up to the elections. Of course media pluralism is a vital component of a healthy democracy. But can it be achieved by a "one-size-fits-all" Directive at European level? I don't think so. I believe a range of measures is necessary:
- «ex-ante regulation at national level to take account of the realities of national markets;
- «measures to actively promote pluralism at both national and European level (Art. 5 of the TV Directive, for example, lays down minimum requirements for broadcasting works made by independent producers, who are a source of pluralism);
- «and the application of national and European Competition Law (in this latter case, the Commission has been called upon to use the powers given to it on several occasions, most notably in implementing the merger regulation).»

Simultaneamente, no entanto, a Comissão anunciava (IP/04/511, de 21 de Abril de 2004) a entrada em vigor das reformas no domínio da concorrência relativa à aplicação da proibição de cartéis e abusos de posições dominantes:

A UE passa a dispor de um novo regulamento de defesa da concorrência (Regulamento 1/2003) para a aplicação das principais disposições de concorrência no Tratado CE, ou seja, o artigo 81º, que proíbe os acordos e as práticas concertadas que distorcem a concorrência no mercado único e o artigo 82º, que proíbe os abusos de posições dominantes. O novo regulamento substitui as regras de execução adoptadas pela UE em 1962 (Regulamento 17/62).

O novo Regulamento relativo ao controlo das concentrações comunitárias (Regulamento das concentrações 139/2004) aplicável às fusões e aquisições com repercussões na União e que substitui o Regulamento das concentrações em vigor desde 1990. Referia então o Comissário Monti: «As alterações introduzidas hoje resultarão na aplicação de um regime maduro em que as empresas que cumprem a lei e que desenvolvem actividades na Europa serão libertadas de condicionalismos jurídicos que remontam a várias décadas, passando a beneficiar de uma menor burocracia e de uma maior igualdade das condições da concorrência no mercado único europeu». Também o Director-Geral da Concorrência, Philip Lowe salientava, na ocasião, que no âmbito do novo regime de defesa da concorrência, o direito europeu da concorrência será aplicado paralelamente ao direito nacional e que as autoridades nacionais responsáveis em matéria de concorrência dos 25 Estados-Membros e a autoridade central de concorrência da UE passarão a fazer parte integrante da Rede Europeia da Concorrência (REC). A Comissão ponderava ainda assegurar uma melhor aplicação do direito privado, incluindo pedidos de indemnização (por particulares, devido a danos sofridos) em caso de infracção às regras da concorrência, prática bastante corrente nos Estados Unidos, mas pouco frequente na Europa.

Recorde-se ainda o Parecer (parecer de iniciativa) do Comité Económico e Social sobre, justamente, "Pluralismo e concentração nos meios de comunicação"2. Diz-se, a certa altura, tendo em consideração as questões da globalização: «O Comité exorta as instituições europeias a ponderarem a necessidade de definirem numa comunicação linhas de orientação e instrumentos jurídicos que, respeitando os direitos fundamentais de liberdade de expressão, liberdade de imprensa, liberdade dos meios de comunicação, bem como as diferentes situações dos meios de comunicação e tradições jurídicas e culturais dos Estados-Membros, contribuam para garantir que não seja dificultado o acesso dos cidadãos europeus a meios de comunicação pluralistas e independentes.

«À luz destas novas fontes de informação e de diversão, e dado que a informação não é apenas um produto comercial, o Comité sublinha a necessidade de garantir os direitos fundamentais do indivíduo, tais como a liberdade de informação e de opinião, a protecção dos menores, a dignidade humana e, mais particularmente, a dignidade da mulher. (…) Sem pôr em causa os princípios da livre concorrência, a Comissão precisa igualmente a sua intenção de combater os abusos de posições dominantes e os acordos nos mercados das telecomunicações, dos meios de comunicação e das tecnologias de informação.»

A saber, designadamente:

«2.2 No sector do controlo das operações de concentração, a Comissão procurará assegurar, mediante a aplicação do direito de concorrência em vigor, o interesse dos consumidores por uma oferta diversificada de fontes de informação, autorizando, por um lado, as operações de concentração para favorecer a constituição de empresas de comunicação social fortes, mas intervindo, por outro lado, para impedir acordos entre operadores que sejam susceptíveis de restringir a concorrência e, consequentemente, de limitar a escolha do consumidor final.

«2.3 Sendo que o direito da concorrência não abrange senão os aspectos económicos e financeiros das concentrações no sector dos novos meios de comunicação, o Comité considera que os critérios culturais e sociais devem ser também tidos em conta para proteger os interesses do público europeu e a riqueza do panorama mediático.

«2.3.1 É por esse motivo que o Comité considera que a aplicação do direito comunitário da concorrência ao domínio da sociedade da informação deve ter em conta, para além de aspectos puramente económicos, a salvaguarda do pluralismo da informação, respeitando a liberdade de imprensa consagrada nas Constituições dos Estados-Membros.

«2.4 A riqueza e diversidade culturais dos diferentes Estados-Membros da União Europeia, em especial nos planos linguístico e étnico, devem ser apoiadas pelas instituições comunitárias.

«2.5 As legislações de cada Estado-Membro prevêem em geral a transparência da propriedade dos meios de comunicação, exactamente como em qualquer outro sector, por forma a evitar a constituição de monopólios ou oligopólios. Convinha, porém, assinalar, que a Comissão Europeia e os Estados-Membros, agindo em cooperação, têm a possibilidade de trocar esse tipo de informação para ficarem com uma perspectiva internacional das participações financeiras, de acordos técnicos ou comerciais entre os grupos audiovisuais ou operadores de acesso às diferentes redes, nomeadamente a Internet.

«2.6 O Comité recomenda igualmente que se tenha em consideração a evolução tecnológica da sociedade da informação. Neste ponto, convém distinguir entre os serviços digitais de radiodifusão, sujeitos a regras tradicionais sobre a propriedade dos meios de comunicação, se existirem e forem consideradas apropriadas, e os serviços em linha, onde devem vigorar plenamente as regras de um mercado concorrencial para garantir o direito de acesso equitativo dos operadores às redes e aos sistemas, assim como o direito à diversidade de conteúdo para os consumidores.

«2.7 Como o projecto de directiva da Comissão não foi ainda adoptado, o Comité preconiza a elaboração de uma comunicação que defina orientações e instrumentos jurídicos que respeitem o pluralismo quanto à organização económica, social e cultural do sector.

«2.8 O CES sublinha novamente o que de mais importante solicitou nos pareceres de 14 de Setembro de 1994 e de 23 de Fevereiro de 1995. Estes pedidos devem ser extensíveis aos novos serviços de radiodifusão digital (terrestre, por satélite e por cabo) e aos serviços audiovisuais e escritos nascentes nas redes (Internet, multimédia) para

- encorajar as cadeias comerciais de rádio e de televisão e os operadores de radiodifusão digital a respeitarem mais a diversidade das opiniões e o pluralismo e a difusão de programas culturais e educativos, incluindo os destinados aos menores;
- promover o desenvolvimento dos programas radiodifundidos de interesse público, os quais devem assegurar tanto uma informação independente como emissões culturais educativas e de lazer, programas que devem ser acessíveis a todos os cidadãos europeus;
- manter o pluralismo de forma a garantir que nenhuma empresa esteja em condições de praticar abusos de posição dominante em vários sectores (televisão digital e hertziana, rádio, imprensa escrita, serviços audiovisuais e escritos na Internet, edição multimédia) num ou em vários mercados nacionais ou no mesmo espaço linguístico;
- manter o pluralismo e impedir que as empresas em situação de abuso de posição dominante num sector nacional de meios de comunicação venham a ocupar a mesma posição num outro Estado-Membro da UE;
- salvaguardar a independência editorial em todos os meios de comunicação de pressões quer internas quer externas, inclusive pressões por parte do governo, de forma a melhorar a qualidade e a fiabilidade da informação;
- evitar, por disposições legislativas adequadas e através das regras da concorrência, a monopolização dos direitos de retransmissão e de catálogos, em especial na informação desportiva e nos catálogos de filmes;
- preconizar, como condição prévia à concessão a uma empresa de comunicação social já activa num sector da autorização de operar num outro sector, a transparência total de todas as suas participações ou das suas ligações com outras empresas;
- privilegiar a educação e a informação objectiva do público mais vulnerável para que este tenha a capacidade de avaliar e de identificar os conteúdos da indústria dos meios de comunicação, especialmente as informações veiculadas pela Internet;
- clarificar a responsabilidade editorial dos actores da Internet, fazendo uma distinção precisa entre os editores dos sítios, que devem ser – sem qualquer excepção – responsáveis pelos conteúdos, e os intermediários técnicos (operadores de transporte e de alojamento), isentos de qualquer responsabilidade no tocante aos conteúdos por eles não elaborados, conforme preconizado pela proposta de Directiva comunitária relativa a certos aspectos jurídicos do mercado interno;
- configurar um código de conduta comunitário para os meios de comunicação, ao qual, para além de fiscalizar a dominação dos meios de comunicação por grandes grupos, incumbiria analisar (sem pôr em causa a manutenção e a garantia da liberdade de informação e de opinião) a protecção dos menores contra as cenas de violência e os programas pornográficos, a sua limitação em nome da dignidade humana e mais particularmente da dignidade da mulher, a interdição da glorificação da guerra e da criminalidade;» (…)

E conclui pela necessária coordenação, a nível da própria Comissão deste problema, para garantir o pluralismo no quadro também da migração para o digital. E sugere, designadamente em matéria de Internet (não se percebendo por que não também em matéria de imprensa, rádio e TV):

- «A introdução, por intermédio de auto-regulação do sector, de um ‘rótulo europeu’ de qualidade da informação e de ética profissional».

E no que diz respeito à responsabilidade editorial dos meios de comunicação:

- «O Comité recorda as recomendações do Conselho da Europa de 19 de Janeiro de 1999. O Comité salienta que o tema da independência editorial e jomalística dos meios de comunicação através de «estatutos editoriais» com o objectivo de atalhar a possível influência sobre o conteúdo da informação dos proprietários ou dos accionistas, bem como de organismos externos ao sector, como é o caso dos governos, é abordado diferentemente nos vários Estados-Membros; umas vezes, fica ao abrigo da legislação constitucional, outras vezes de acordos auto-regulatórios. Tal fica a dever-se às diferenças nas tradições jurídicas, culturais, políticas e históricas. Para garantir a qualidade da informação, é aconselhável que os profissionais dos meios de comunicação (por exemplo, empresas de meios de comunicação, proprietários, editores e jornalistas) adoptem regras deontológicas (por exemplo, carta deontológica, códigos éticos, etc.). Também é importante que todos os trabalhadores do sector recebam formação, para poderem assumir essa responsabilidade.»

Ainda no que respeita às consequências sociais das concentrações de empresas no sector dos meios de comunicação e das tecnologias associadas, refere

- «O Regulamento nº 4064/89 - prevê que, na medida em que haja interesse suficiente da parte dos representantes dos trabalhadores em agir por motivo de uma decisão da Comissão quanto à compatibilidade de uma operação de concentração com as disposições do Tratado de Roma, os mesmos poderão ser ouvidos pela Comissão. Este procedimento é pouco utilizado. Cabe perguntar se não haveria lugar a um esforço de informação e quiçá de formação a fim de que os organismos de representação dos trabalhadores a nível nacional ou a nível dos comités de empresa europeus possam utilizá-lo melhor para poderem ser melhor ouvidos pela Comissão».

Sustentando por fim, que

- «Face aos desafios colocados pela sociedade da informação e à necessidade de garantir os direitos fundamentais do indivíduo tais como a liberdade de imprensa, a liberdade de expressão e a liberdade de informação e de opinião, a protecção dos menores e da dignidade humana, em particular a da mulher, o Comité Económico e Social propõe às instituições comunitárias que ponderem a necessidade de elaborar orientações que respeitem as exigências do pluralismo, no respeito das diferenças entre os Estados-Membros. Essas orientações poderiam servir de complemento ao direito de concorrência e incidir na dimensão social e na diversidade cultural dos meios de comunicação».

No caso do Parlamento Europeu, desde os anos 90 que o PE tem exigido um conjunto de medidas tendentes a reduzir os monopólios e a concentração, designadamente no campo do audiovisual. Ao longo da década passada, solicitou a adopção de uma directiva sobre a concentração dos meios de comunicação (resoluções de 16 de Setembro de 1992, 24 de Outubro de 1994, 15 de Junho e 14 de Julho de 1995). Na resolução de 19 de Setembro de 1996, o Parlamento solicitou apoio comunitário e nacional para salvaguardar os valores do serviço público de radiodifusão num momento em que se assiste a um aumento da concorrência entre os grupos de comunicação privados e multinacionais e os organismos de radiodifusão públicos.

Na resolução sobre "A concentração dos meios de comunicação e o pluralismo", aprovada pelos deputados em 16 de Setembro de 1992, eram criticados os «monopólios informativos» e considerava-se a imprensa escrita um ‘direito do cidadão’. Curiosamente o Parlamento Europeu não se opunha à concentração dos média, desde que de um ponto de vista económico conduzisse à formação de empresas sólidas e não impedisse o direito à informação.

Em 2002, o PE volta a abordar a questão na Resolução do Parlamento Europeu sobre a «concentração dos meios de comunicação social». Considerava então que, «se a evolução dos mercados e das tecnologias no sector dos meios de comunicação comerciais não fosse regulamentada, poderia dar origem a concentrações perigosas e pôr em risco o pluralismo, a democracia e a diversidade cultural»

O PE partindo do princípio de que i) «compete à União Europeia, em virtude dos seus Tratados, uma obrigação geral e absoluta de protecção dos direitos humanos e civis, bem como da liberdade de expressão, enquanto direito fundamental em todas as democracias» e de que ii) «o princípio da livre difusão de informações, opiniões e ideias, bem como do pluralismo dos meios de comunicação, constitui uma base indispensável para qualquer política no sector dos meios de comunicação, exortava a Comissão a completar o exame, durante o seu mandato parlamentar, das implicações políticas, económicas e jurídicas de um quadro regulamentar a nível europeu, ou de outras opções regulamentares, nomeadamente uma directiva, que possa salvaguardar a liberdade de expressão e o pluralismo nos meios de comunicação e preservar e encorajar a diversidade cultural, bem como a garantir uma concorrência leal no mercado da publicidade;»

Mais tarde, em Abril de 2004, o Parlamento Europeu volta a aprovar um relatório sobre o pluralismo nos média, onde aborda questões pouco usuais neste âmbito, como, por exemplo, matéria de acesso e de conteúdos, do direito a ser informado, da não discricionariedade dos actores sociais, culturais e políticos, dos perigos do negócio da publicidade poder vir a controlar parcialmente o campo dos média, começando por provocar distorções de concorrência, sendo assim necessária a sua monitorização de forma transparente.

Ainda sobre a questão da propriedade lança o alerta para a propriedade de meios por parte de actores políticos (a questão do caso italiano). É ainda reconhecida a «fragmentação» do sistema regulatório Europeu, o que constituiria também um óbice à garantia de práticas plurais nos meios de comunicação.

Recomenda que, no plano da formação de jornalistas, haja uma atenção particular a esta matéria, reforçando-se assim também a defesa do pluralismo, tal como sugere que sejam lançados Conselhos de Imprensa nos Estados Membros com o objectivo de monitorizar práticas e conteúdos. Nesse sentido, a resolução procura incentivar os média a criarem modelos de auto-regulação que apostem na qualidade e que desenvolvam padrões éticos editoriais que também eles sejam um forte suporte do pluralismo. Importa finalmente pilotar, de acordo com esta resolução, o modo como a concentração da propriedade se repercute na diversidade cultural.



Notas:
1 Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões, Bruxelas, 14.12.1999 COM(1999) 657 final.
2 «Pluralismo e Concentração nos Meios de Comunicação», Parecer do Comité Económico e Social (Bruxelas, CES 364/2000, de 29 de Março).



Textos anteriores:


Concentração dos média e crise da ordem democrática

Concentração dos média e crise da ordem democrática (2)

Concentração dos média e crise da ordem democrática (3)